Por proposta dos deputados municipais eleitos pelo BE, a Assembleia Municipal de S. Pedro do Sul, na sua sessão de 23 de Abril de 2012, aprovou uma Moção em defesa da Autonomia Local, reafirmando a defesa do referendo local, já aprovada sob proposta do BE na Sessão de Fevereiro de 2012, nas alterações ao mapa das autarquias locais, repudiando o Decreto da Assembleia da República resultante da Proposta de Lei n.º 44/XII e solicitando a Sua Excelência, o Senhor Presidente da República que promova a fiscalização preventiva da constitucionalidade desse diploma, bem como para que o vete políticamente.
Esta moção demonstra a determinação da Assembleia Municipal de S. Pedro do Sul na defesa da consulta ás populações e no combate à proposta do Governo.
A moção foi aprovada por larga maioria, com apenas algumas abstenções de eleitos directos pelo PSD (incluindo a Senhora Presidente da Assembleia Municipal, Dra. Ester Vargas, que é Deputada à Assembleia da República, pelo PSD e onde votou favorávelmente a iniciativa legislativa) e do Senhor Presidente da Junta de Freguesia de S. Pedro do Sul, eleito pelo PS, que foi o único Presidente de Junta a não votar favorávelmente esta proposta, apesar de ter apreentado uma moção parcialmente coincidente, que contou com o voto favorável da bancada do BE.
Esta deliberação representa um consenso alargado a todas as forças políticas na defesa da Democracia Local e das nossas freguesias, desde já suadando o Bloco de Esquerda o empenhamento e coragem política dos eleitos pelo PSD que viabilizaram esta Moção, em especial os Senhores Presidentes de Junta de Freguesia.
Moção
Em defesa da Autonomia Local
Considerando
que:
O Governo
anunciou a sua intenção de avançar com uma proposta de lei conducente à
supressão de freguesias, atendendo ao seu elevado número e à reduzida dimensão
de muitas delas.
Igualmente
anunciada está a intenção de proceder igualmente, mas de forma menos drástica
em relação aos municípios.
A
maioria das freguesias têm largas centenas de anos, porque oriundas das
paróquias católicas, e no que aos concelhos respeita, muitos têm também
centenas de anos, encontrando-se este mapa consolidado há mais de 150 anos.
A
identidade local existe, e é arreigada, especialmente nas comunidades de menor
dimensão populacional, que de acordo com os princípios orientadores da reforma
em estudo, serão o principal alvo.
As
autarquias locais são comunidades cuja existência dotada de autonomia local
está legitimada por largas centenas de anos de construção de uma identidade
comum, legitimidade essa que é anterior à legitimidade constitucional, sendo
certo aliás, que a Constituição de 1976 as recebeu enquanto realidade
pré-existente e, na sua vigência, não houve necessidade de, por via legal, ou
qualquer outra, legitimar a sua existência e delimitação territorial.
A Constituição de 1976 reserva
para lei da Assembleia da República a divisão administrativa (artigos 164.º, alínea n), 236.º, n.º 4), exigindo assim a
exclusiva competência do órgão legislativo dotado da legitimidade directa do
voto dos cidadãos.
A constituição exige ainda, quanto às alterações ao mapa
dos municípios, seja ela por criação, extinção ou modificação territorial, a
audição dos órgãos do município afectado (artigo 249.º).
Igual exigência apesar de não ser feita quanto às
freguesias, acaba por decorrer da Carta Europeia da Autonomia Local, tratado internacional ao qual Portugal aderiu e se encontra vinculado, e
que exige, no seu artigo 5.º: "As autarquias locais interessadas devem ser consultadas
previamente relativamente a qualquer alteração dos limites territoriais locais,
eventualmente por via de referendo, nos casos em que a lei o permita." .
A Carta Europeia da Autonomia Local, introduz um novo elemento à discussão: a consulta, por via de referendo,
quando a lei o permita.
Para o efeito, basta que a lei obrigue à audição dos
órgãos das autarquias locais afectadas, e que esta audição tenha carácter
vinculativo, com prazos adequados à realização de referendos locais, permitindo
assim ouvir as populações quanto ao seu destino.
O Governo, apesar de preocupado com o cumprimento de
compromissos internacionais que nem sequer a forma de tratado revestem, ou
foram sequer escrutinados pela Assembleia da República e pelo Presidente da
República (o que poderia abrir o perigoso caminho da fiscalização da sua
constitucionalidade ou da sua submissão a referendo), teria por via da
instituição do referendo a possibilidade de cumprir com esta obrigação
internacional prevista no artigo 5.º da Carta Europeia da Autonomia Local.
As freguesias que integram o Município de S. Pedro do Sul
encontram-se muito dispersas territorialmente e muitas delas têm importante
papel no assegurar da proximidade do Estado a populações maioritariamente
compostas por pessoas idosas., e muito distantes de outros serviços públicos.
A Proposta de Lei n.º 44/XII originou já um Decreto da Assembleia
da República, aprovado em reunião plenária da Assembleia da República em 13 de
Abril de 2012.
O resultado final de tal iniciativa legislativa traduz-se numa
drástica redução do número de freguesias, sem qualquer critério que não o
critério quantitativo, e com graves insuficiências na participação das
populações e autarquias afectadas.
É
necessário entender a autonomia local como algo anterior e transcendente à
própria Constituição, que resulta da própria essência das relações humanas e
dos fenómenos de socialização.
É
evidente que o conceito de autonomia local é dinâmico, e sujeito a variações
doutrinárias e ideológicas. No entanto ele comporta sempre o reconhecimento do
direito de uma população que habita sedentariamente um território de decidir
sobre aspectos particulares da vida da respectiva comunidade, pese embora
integrada numa comunidade política mais vasta.
Assim,
teremos de enquadrar como núcleo fundamental da autonomia local o auto-governo
das comunidades, compreendendo a eleição dos seus órgãos de decisão, e
garantindo-se às comunidades os meios para a satisfação das suas necessidades.
Ainda
que por via do direito positivo se possa atentar a existência da autonomia
local, num prisma formal, o exercício do conteúdo mesma não deixará
materialmente de existir, consistindo na decisão dos vizinhos, à margem do ius
imperi, em espaços da vida comunitária que fiquem a descoberto da
intervenção do Estado, por desconhecimento ou omissão.
Nesse
vazio, os membros da comunidade tomarão sempre decisões colectivas para a
satisfação das suas necessidades, tomando decisões, escolhendo executores e
angariando os respectivos meios, ainda que não disponham de enquadramento legal
para o efeito.
Também
resulta evidente que o papel da autonomia local é variável, não só por
condicionantes relacionadas com opções políticas do constituinte e do
legislador, mas também em função da evolução dos tempos e das necessidades das
comunidades.
Por
isso, não podemos entender o desenho das competências e funcionamento das
manifestações formais da autonomia local como um modelo pétreo. Temos antes de
encarar a autonomia local como uma realidade dinâmica, não esquecendo o seu
núcleo fundamental.
O mesmo
se diga quanto à delimitação territorial, em concreto, das várias formas de
manifestação da autonomia local. Cada comunidade local tem hoje o seu
território definido, e mesmo quando não o tem formalmente, ele resulta de
convenções ancestrais, e é de todos os que interagem no seio da comunidade
local respectiva, ou com ela, conhecido.
Mais,
tal território resultou de dinâmicas sociais, como sejam a residência dos
utilizadores ou possuidores dos próprios terrenos. E assim se foram
construindo, anteriormente a qualquer disposição constitucional ou legislativa,
os limites de muitas manifestações territoriais de autonomia local.
Foi um
processo longo, traduzindo-se, muitas vezes, na sedimentação se séculos de
vivência. Por isso, também a delimitação territorial das manifestações da
autonomia local, gozam de uma legitimidade que transcende a construção
constitucional e legal.
Note-se,
que também esta realidade é dinâmica, considerando as variações demográficas,
sociais e económicas que se verifiquem. Os mapas de divisão administrativa não
podem ser, desta forma, estanques, e devem reflectir a evolução dos tempos.
As
identidades das comunidades locais, e o sentimento de pertença dos que a integram,
são determinantes em qualquer alteração à organização e delimitação das
manifestações de autonomia local. Também porque muitas vezes são pré-existentes
à própria realidade jurídico-constitucional que pretenda proceder a alterações.
É esta
a razão do carácter conturbado de qualquer reforma territorial, ou diminuição
de competências das comunidades locais que seja feita por via não consensual. É
que de uma forma generalizada, as comunidades afectadas sentem-se mais
legitimadas nas suas pretensões do que o poder constitucionalmente legítimo que
as pretenda impor.
E é por
isto que entendemos que qualquer decisão que implique a criação, extinção,
fusão e modificação territorial de autarquias locais deve ser objecto de ampla
e solene participação dos cidadãos das autarquias afectadas, que devem ser
consultados por via referendária. É esta, aliás, a solução do artigo 5.º da
Carta Europeia da Autonomia Local, à qual Portugal aderiu e ratificou,
vigorando na nossa ordem jurídica.
Apesar de cada categoria de autarquia
local conter um âmbito territorial mais ou menos vasto, compreendendo no seu
território outras autarquias locais de diferente categoria ou compreendendo-se
o seu território no território de autarquias locais de diferente categoria, a
Constituição da República Portuguesa não estabelece nenhuma relação hierárquica
entre elas.
É esse o entendimento de Jorge
Miranda, que em anotação ao artigo 236.º da Constituição da República
Portuguesa é perentório ao afirmar “As autarquias de grau superior não dispõem
de nenhum poder de direcção, superintendência ou tutela relativamente às
autarquias de grau inferior, sem embargo da necessária cooperação decorrente da
natureza das coisas e da escassez de recursos”, mais afirmando que “Nem
os concelhos são simples agregados de freguesias, nem as regiões
administrativas são simples agregados de municípios.”, ressalvando que
existem formas de articulação orgânica, designadamente a participação de
membros pertencentes ou designados por órgãos de autarquias de grau inferior em
órgãos de autarquias de grau superior[1].
Em
igual sentido, Diogo Freitas do Amaral sublinha que “… ao falarmos de autarquias que
existem acima ou abaixo do município queremos referir-nos à área maior ou menor
a que respeitam, não pretendendo de modo algum inculcar que entre as autarquias
de grau diferente haja qualquer vínculo de supremacia ou subordinação – não há
hierarquia entre autarquias locais; a sobreposição de algumas em relação a
outras não afecta a independência de cada uma”[2].
Acompanhamos
ainda António Cândido de Oliveira, na sua feliz formulação a respeito do
tratamento constitucional da freguesia: “a
freguesia que tem, a nível constitucional, a mesma dignidade que o município”[3].
Desta
forma, o artigo 10.º, n.º 1 da Proposta de Lei n.º 44/XII, ao conferir
exclusivamente às assembleias municipais a competência para deliberar sobre a
reorganização do mapa das freguesias compreendidas no território do respectivo
município, excluindo as assembleias de freguesia, cuja intervenção é facultativa
(artigo 10.º, n.º 3 da Proposta de Lei n.º 44/XII), viola o artigo 6.º, n.º 1
da Constituição da República Portuguesa.
O
artigo 6.º da Constituição da República Portuguesa estabelece que o Estado
respeita na sua organização e funcionamento os princípios da subsidiariedade e
da autonomia das autarquias locais.
O
Princípio da Subsidariedade, na formulação de Gomes Canotilho[4],
“as
comunidades ou esquemas organizatório-políticos superiores só deverão assumir
as funções que as comunidades mais pequenas não podem cumprir da mesma forma ou
de forma mais eficiente”.
Com
efeito, esta subalternização do papel das freguesias põe em causa, de forma
intolerável, o princípio da subsidiariedade, na medida em que, conferindo-se
competências a autarquias locais de participação no processo de reorganização
territorial das autarquias locais, a proximidade do centro de decisão às
pessoas afectadas, exige uma intervenção efectiva das freguesias.
Sempre
se poderá dizer que o sucesso da reorganização territorial será melhor
assegurado pelas assembleias municipais que pelas assembleias de freguesia, na
medida em que aquelas farão a sua proposta de forma integrada, permitindo um
melhor desenho do novo mapa autárquico.
Mas
tal argumento falece de razão. A competência para a reforma territorial das
autarquias locais é matéria que constitui reserva de lei (artigo 236.º, n.º 4
da Constituição da República Portuguesa), sendo a competência legislativa
exclusiva da Assembleia da República (artigo 164.º, alínea n), sem prejuízo das
competências específicas das regiões autónomas, pelo que não será às
assembleias municipais que competirá, a final, a decisão sobre esta matéria.
Por isso, o modelo proposto, ao estabelecer a competência das assembleias
municipais para a pronúncia relativamente à reforma territorial do mapa das
freguesias, não nos permite concluir que tal competência seja melhor
prosseguida exclusivamente pela assembleia municipal, do que seria com a
intervenção obrigatória das assembleias de freguesia, que representam as
autarquias e populações directamente afectadas.
A
verdade é que está em causa a pronúncia sobre a subsistência de autarquias
locais concretamente consideradas com a ablação da competência para a pronúncia
aos órgãos dessas autarquias, em favor do órgão de uma autarquia de grau
superior, que pese embora representar e compreender as populações afectadas,
tem um âmbito territorial e populacional mais vasto, não permitirá uma
representação tão fiel da vontade das populações afectadas.
De
igual forma, é posto em causa de forma intolerável o princípio da autonomia das
autarquias locais, na medida em que pese embora tal competência de pronúncia
estar cometida a um órgão de autarquia local, a verdade é que esse órgão é de
uma autarquia local de grau diverso das autarquias locais afectadas. Nessa
medida, e considerando a já demonstrada inexistência de hierarquias entre
autarquias locais, a autonomia das freguesias é posta, de forma inequívoca, em
crise.
Com
efeito, a relevância dada à pronúncia da assembleia municipal na conformação do
número e limites das freguesias concretamente consideradas na área do
respectivo município (artigo 10.º, n.º 1 da Proposta de Lei n.º 44/XII), em
relação à competência meramente instrumental a essa pronúncia (e de caracter
facultativo) conferida às freguesias (artigo 10.º, n.º 3 da Proposta de Lei n.º
44/XII), traduz-se numa subalternização clara das freguesias e no desrespeito
da autonomia local das freguesias.
Assim, o artigo 11.º, n.º 1 do Decreto da
Assembleia da República, resultante da Proposta de Lei n.º 44/XII é
materialmente inconstitucional por violação do artigo 6.º da Constituição da
República Portuguesa.
Agora
importa verificar a conformidade dos artigos 11.º, n.º 1, 10.º, n.º 4, 14.º,
n.º 1, alínea c) e 15.º, n.º 1 e n.º 3, 16.º e 17.º do Decreto da Assembleia da
República resultante da Proposta de Lei n.º 44/XII quando interpretados no
sentido de tornarem facultativa a audição das freguesias relativamente à sua
extinção, fusão ou modificação territorial.
O artigo 249.º da Constituição da
República Portuguesa impõe que criação e extinção de municípios, bem como para
a alteração da respectiva área, seja feita por lei, precedida de consulta aos
órgãos das autarquias abrangidas.
Estamos pois, perante uma garantia
constitucional, que limita a discricionariedade do legislador.
Por autarquias abrangidas devemos
entender as freguesias e municípios[5]
e, até mesmo as regiões administrativas, ou outras autarquias criadas nos e
termos do artigo 236.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, cujo
território seja alterado pelas modificações territoriais em causa.
Por outro lado, a Carta Europeia de
Autonomia Local, vem colmatar a falta de abrangência desta garantia a todas as
autarquias locais e estabelece, no seu artigo 4.º, n.º 6, que “As autarquias locais devem ser consultadas,
na medida do possível, em tempo útil e de modo adequado, durante o processo de
planificação e decisão relativamente a todas as questões que directamente lhes
interessem”.
Já o
artigo 5.º da Carta Europeia de Autonomia Local estabelece a obrigatoriedade de
audição das autarquias locais interessadas relativamente a qualquer alteração
dos limites territoriais locais, eventualmente por via de referendo, nos casos
em que a lei o permita.
Assim,
e quanto aos artigos 16.º e 16.º do Decreto da Assembleia da República
resultante da Proposta de Lei n.º 44/XII, quando sejam interpretados no sentido
de:
I - Não
serem obrigatoriamente consultadas as freguesias que sejam abrangidas pela
fusão de municípios, previstas no artigo 16.º;
Ii –
Não serem obrigatoriamente consultadas as freguesias que sejam abrangidas pelas
modificações territoriais, seja pela alteração do município a que pertencem,
seja pela alteração do seu território, previstas no artigo 17.º,
São
materialmente inconstitucionais por violação do artigo 249.º da Constituição da
República Portuguesa e ainda por violação do artigo 4.º n.º 6 e do artigo 5.º
da Carta Europeia da Autonomia Local, nos termos do artigo 8.º, n.º 2 da
Constituição da República Portuguesa.
No entanto, deve observar-se que se
encontra ainda em vigor a Lei n.º 142/85, de 18 de Novembro, com as alterações
introduzidas pela Lei n.º 124/97, de 27 de Novembro, pela Lei n.º 32/98, de 18
de Julho e pela Lei n.º 48/99 de 16 de Junho, cuja revogação não consta da
Proposta de Lei n.º 44/XII, e que relativamente à criação de novos municípios
prevê a audição das assembleias de freguesia a integrar no novo município
(artigo 5.º , n.º 1), e os municípios em que se integrem as freguesias a
integrar no novo município (artigo 5.º, n.º 2). Nestas situações, não se
verificará a supra citada inconstitucionalidade, considerando a audição das
autarquias abrangidas. Isto dito, …
A garantia constitucional de audição
prévia prevista no artigo 249.º da Constituição da República Portuguesa apenas
abrange as vicissitudes relativas aos Municípios. Será, por ventura inaplicável
às vicissitudes das restantes autarquias locais?
A inexistência de um preceito deste
género para as alterações relativas às freguesias, regiões administrativas e
outras autarquias locais, poderia fazer crer na desnecessidade constitucional
de tal audiência prévia, que apenas poderia ser alcançada por via da
interpretação extensiva do artigo 249.º da Constituição da República
Portuguesa.
Mas
tal não se mostra necessário, considerando o disposto nos artigos 4.º, n.º 6 e
5.º da Carta Europeia da Autonomia Local supracitados.
Assim,
é forçoso concluir que, pelo menos quanto à alteração dos respectivos limites
territoriais, todas as autarquias locais gozam desta garantia de audição
prévia, que é assegurada e estendida para além da garantia constitucional dada
aos municípios, às restantes categorias de autarquias locais.
Por
outro lado, a pronúncia dos órgãos das freguesias relativamente a proposta que determine
a sua extinção, fusão ou modificação territorial, deve ser permitida em tempo
útil, o que não é assegurado pelos artigos 11.º, n.º 1 e e 14.º n.º 2 da
Proposta de Lei n.º 44/XII, quanto a este último preceito por inviabilizar a
audição dos órgãos das freguesias quando inexista pronuncia da assembleia
municipal.
Nestes termos, os artigos 11.º, n.º 1, 10.º,
n.º 4, 14.º, n.º 1, alínea c), 14.º, n.º 2 e 15.º, n.º 1 e n.º 3, da Proposta
de Lei n.º 44/XII quando interpretados no sentido de inviabilizarem a audição
das freguesias relativamente à sua extinção, fusão ou modificação territorial
são inconstitucionais, pois violam do artigo 4.º n.º 6 e do artigo 5.º da
Carta Europeia da Autonomia Local, e, consequentemente, violam o artigo 8.º,
n.º 2 da Constituição da República Portuguesa.
ASSIM, a Assembleia Municipal de S. Pedro do
Sul, reunida em Sessão Ordinária a 23 de Abril de 2012, nos
termos do artigo 53.º, n.º 1, alínea q) da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro,
na sua actual redacção, delibera:
1 – Repudiar o Decreto da Assembleia da
República originado pela Proposta de Lei n.º 44/XII.
2 – Defender a audição das populações sobre a
modificação, extinção, fusão e alteração territorial das autarquias locais,
através de referendo, dando cumprimento ao artigo 5.º da Carta Europeia da
Autonomia Local.
3 – Solicitar a Sua Excelência, o Senhor
Presidente da República que suscite a fiscalização preventiva da constitucionalidade,
conforme aqui explanado, das normas apontadas do Decreto da Assembleia da
República originado pela Proposta de Lei n.º 44/XII, nos termos do artigo 278.º
da Constituição da República Portuguesa.
4 – Solicitar a Sua Excelência, o Senhor Presidente
da República que, sem prejuízo da fiscalização preventiva da
constitucionalidade peticionada, exerça o veto político relativamente ao
Decreto da Assembleia da República originado pela Proposta de Lei n.º 44/XII,
nos termos do artigo 136.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa.
5 – Aprovar a presente Moção em minuta e com
efeitos imediatos.
6 – Remeter, com urgência, a presente Moção a Suas
Excelências o Presidente da República, o Primeiro-Ministro, o Ministro-Adjunto
e dos Assuntos Parlamentares, aos Grupos Parlamentares da Assembleia da
República, à Associação Nacional de Municípios Portugueses e à ANAFRE
Os Deputados Municipais eleitos
pelo Bloco de Esquerda na Assembleia Municipal de S. Pedro do Sul,
(Rui Costa)
(Alberto
Claudino Figueiredo)
Deputados Municipais eleitos pelo Bloco de Esquerda
[1]
in
Miranda, Jorge e Medeiros, Rui (Org.) Constituição Portuguesa Anotada, Tomo
III, 2007, Coimbra, Coimbra Editora, páginas 451.
[2]
In Freitas do Amaral,
Diogo, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3ª Edição, Almedina, Coimbra,
2006, páginas 497 e 498.
[3]
In Oliveira, António Cândido de, A democracia local (aspectos jurídicos),
Coimbra Editora, Coimbra, 2005, página 20.
[4]
In Canotilho, J.J. Gomes, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª
edição, Almedina, Coimbra, 2003, páginas 362 e 363.
[5] Neste sentido Jorge
Miranda e Joana Colaço em anotação ao artigo 249.º da Constituição da República
Portuguesa in Miranda, Jorge e
Medeiros, Rui (Org.) Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, 2007, Coimbra,
Coimbra Editora, páginas 519 e 520.
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